物业管理行业调解的初步探索与设想

谢家瑾 / 中国物业管理协会

（本文为谢家瑾会长在最高法院“诉讼外纠纷解决机制与诉讼程序相互关系国际研讨会”上的讲话）

　　各位领导、各位代表：

　　大家下午好！很荣幸能代表中国物业管理协会受邀参加最高人民法院“诉讼外纠纷解决机制与诉讼程序相互关系国际研讨会”。下面，我将从物业管理行业的发展概况与存在的主要纠纷、物业管理纠纷调解的初步探索、物业管理行业调解的设想和建议三方面，为大家介绍物业管理行业调解的相关情况。

　　一、物业管理行业的发展概况与存在的主要纠纷

　　（一）我国物业管理行业的发展与进步

　　随着住房制度改革的深入和住房商品化的推进，近几年，我国物业管理呈现前所未有的发展态势，主要表现在：

　　1. 行业规模持续壮大。据不完全统计，目前我国物业管理企业近 4 万家，从业人员近 400 万，全国城镇实施物业管理的房屋面积超过 100 亿平方米。物业管理领域从住宅拓展到办公、工业、医院、学校等多种业态，北京近年完工投入使用的大型公共建筑，如水立方、鸟巢、首都机场第三航站楼和即将建成的上海世博会场馆均选聘物业服务企业负责管理并提供服务。物业管理年产值在一些城市占到国民生产总值的 2 ％左右，已经成为社会经济的重要组成部分。

　　2. 服务品质逐步提升。伴随着业主对物业服务需求的增长，以及物业管理市场竞争的展开，我国物业管理服务品质近些年得以快速提升，从单一物业服务到多元资产管理，从程序控制到流程再造，物业管理行业正经历从粗放型向集约型服务模式的转变。

　　3. 竞争机制逐渐形成。《物业管理条例》实施以来，物业管理招投标项目的数量显著增加，招标主体范围更广，公平、公开、公正的市场竞争机制正在逐步形成。

　　4. 法制环境得到优化。《物权法》、《物业管理条例》等法律法规及配套细则相继出台，对物业管理的开展形成了有力的法律保障和监管机制。

　　5. 行业作用日益显现。物业管理对设施设备维修、养护的资产性管理，以及秩序维护、保洁、绿化、停车管理等综合性服务，不仅有利于改善人居和工作环境，而且对维护社会稳定，提高城市管理水平做出了积极贡献。此外，物业管理作为新的经济增长点，在解决城乡剩余劳动力就业、扩大住房消费、促进第三产业发展、拉动经济增长等方面也起着不可忽视的作用。

　　（二）当前物业管理纠纷的主要表现形式

　　物业管理行业与其他行业相比，具有其自身的特点：一个物业服务企业进入住宅小区或写字楼的管理，面对的是千家万户和不同的客户群体。不同人群的主观喜好和经济承受能力的差别决定了他们对物业管理服务的需求千差万别。差别就容易产生矛盾，所谓“众口难调”在物业管理行业体现的最为突出。此外，物业服务的公共性特征，使得有的业主即使不缴纳物业管理费，却还照样可以享受物业服务，丝毫影响不到其正常生活，这也增加了解决问题的难度。

　　据住房和城乡建设部房地产市场监管司对全国 22 个城市的调查和我们日常了解的情况看，物业管理纠纷主要集中在以下几个方面：

　　1. 开发建设遗留问题造成的矛盾。包括开发商擅自更改规划、不按标准建设配套设施、质量不合格、销售面积缩水等等。这些问题待业主入住后逐步暴露出来并长期得不到解决，致使业主和使用人迁怒于物业管理。在被调查的 22 个城市中，由此引起的纠纷平均占纠纷总数的 50% 以上。北京市宣武法院近年审理的千余件物业管理纠纷案中，有七成市因开发企业遗留问题所发。

　　2. 因公用部位、公用设施设备产权不明晰产生的矛盾。一些住宅区由于会所、物业管理办公用房、地下停车库、小区道路等产权归属不明确，一方面造成业主对产权的强烈主张；同时，也带来维修责任的承担和物业管理费分摊，以及物业经营收益分配等多方面的矛盾。《物权法》的出台和今年 5 月份《最高人民法院关于审理建筑物区分所有权纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》的实施，对此类纠纷的减少和有效处理起到了积极的作用。

　　3. 相邻关系处理不当带来的纠纷。有的业主任意弃置垃圾、侵占通道、排放大气污染物、施放噪音、违反规定饲养动物、违章搭建，以及将居住用房擅自改为非居住用房，在装修中损坏建筑物结构安全或造成渗漏而影响相邻业主的正常居住等，由此带来大量的邻里纠纷。

　　4. 物业管理服务不规范引起的纠纷。有的物业服务企业不按合同约定提供质价相符的服务，多收费少服务以及收费不透明、甚至乱收费等问题不同程度的存在；少数物业服务企业擅自改变公共部位、共用设施设备的用途或利用其经营为自身谋取利益，引发业主的不满。

　　5. 业主大会和业主委员会运作不规范，纠纷呈现多样化趋势。相当多的物业管理区域没有成立业主大会，民主决策的作用得不到充分发挥；少数业主委员会成员热衷于挑起物业管理企业和业主的矛盾，甚至引发业主间纠纷；个别人打着维护业主权益的旗号，利用手中职权谋取私利，向物业服务企业索要钱物、指定维修工程发包单位拿取回扣、要求安置亲属工作，要求免交物业管理费等等，损害了大多数业主的利益，使得业委会内部、业委会和物业管理公司、业委会和业主之间的矛盾不断激化。仅以上海浦东为例，近两年就出现多起将业委会告上法庭的案件。

　　6. 企业因市场竞争导致的纠纷。一是在项目交接中两个企业互不相让形成僵持，二是个别企业以低于成本价抢占市场份额，三是个别企业在项目招投标中采取舞弊等不正当竞争手段。尤其是有的物业管理项目重新选聘了新的物业管理企业，但是原管理企业不肯退出，甚至形成了长达半年的“两军对峙”紧张局面。这种情况在广州、北京、成都等地都有发生，既干扰了业主的正常生活和工作秩序，也给物业管理行业造成了及其恶劣的社会影响。

　　7. 因相关经营性行业不承担应付责任而触发的矛盾。不少城市的供水、供电、供气、供热等单位违反《物业管理条例》规定，没有做到在物业管理区域内向最终用户收取相关费用。为了填补总表和分表的差额，物业管理企业将其摊入代收的水电气费中，由此产生纠纷。

　　8. 部分业主借故拖欠物业管理费引发纠纷。一些经济欠发达城市的业主在买房时对物业管理消费观念和法制观念还较薄弱。有的业主希望得到更多的服务，却不想交纳相应的服务费。中国社会调查事务所的一份市场调查资料显示，在遇到物业管理纠纷时，有 20.2% 的消费者选择拒交物业管理费。业主欠费不仅影响到物业管理的正常运作，也侵害了交费业主的利益。我们欣喜地看到，《最高人民法院关于审理物业服务纠纷具体应用法律若干问题的解释》分别在第六条、第七条和第九条第二款对物业服务企业追索物业服务费的法定权利做出明确规定，这在平等保护物业服务合同双方主体权益上迈出重要一步。

　　9. 因物业管理区域内的人身财产损害引发的纠纷。主要指小区内发生车辆丢失、财产被盗以及杀人伤人案件后，业主追究物业服务企业的管理责任。

　　10 、因政府主管部门不作为或不当作为引发的行政纠纷。《物业管理条例》赋予行政管理部门对业主大会和业主委员会的监督指导职责，在业主大会成立、业主委员会备案和换届等过程中，业主委员会对政府部门怠于指导监督（备案）或者违法行政提起的行政诉讼。

　　二、物业管理纠纷调解的初步探索

　　物业管理纠纷数量不断增加，而解决物业管理纠纷的渠道过于单一，使得基层人民法院不堪重负。物业管理纠纷的久拖不决往往容易激化社区矛盾，影响社会稳定。

　　自 2007 年最高人民法院“建立多元纠纷解决机制”司法改革项目伊始，中国物业管理协会积极参与并承担“行业调解子课题”的研究。通过对全国各地物业管理纠纷解决方式的实地调查和交流研讨，我们对目前国内处理物业管理纠纷过程中几种主要诉讼外调解方式有了一些初步了解。

　　1. 天津市通过建立联席会议制度，作为调处物业管理纠纷的长效机制。天津将物业管理纳入社区管理，建立市、区、街、社区四级物业管理纠纷指导和调解组织体系，行业调解与人民调解、行政调解相结合，最大限度发挥调解作用。该市在 1800 多个街道办事处或乡镇政府建立由街道办事处或者乡镇人民政府、区县物业管理行政主管部门、居民委员会、公安派出所、业主委员会、物业服务企业等单位参加的联席会议制度，形成了有效调处物业管理纠纷网络。天津市房产管理局、市物业管理协会与市人民法院在物业纠纷调处模式上，采取在当事人合意的前提下，尽量引导采用诉前调解，将矛盾纠纷化解在基层。

　　2. 深圳市通过强化街道办事处对业主大会与业主委员会的属地管理，行业协会对物业服务企业的自律监管，把矛盾解决在萌芽之中。 2005 年深圳市政府颁布了《深圳市业主大会和业主委员会指导规则》，把街道办事处、社区工作站纳入物业管理监管体系，对及时、有效地调处化解物业管理矛盾纠纷，控制群体性事件发生产生了积极作用。从施行效果看，物业管理纠纷和信访逐年下降，大规模的群体性上访事件没有发生。 2007 年修订的《深圳经济特区物业管理条例》在全国首次实行物业管理行业“业必归会”，即要求“物业服务企业应当自取得资质证书之日起三个月内加入市物业管理协会”， 赋予协会对违规企业和人员要求其改正，情节严重的给予警告、业内通报批评或者公开谴责等制裁的权利。协会依法强化了行业自律，并积极组织行业内纠纷的调解，取得了较好的效果。

　　3. 成都市成立物业管理纠纷人民调解委员会，负责重大、疑难物业管理纠纷的调处工作。由房产管理部门、物业管理协会，会同司法行政部门设立由专（兼）职人民调解员、法律工作者、物业管理专业人士等组成的物业管理纠纷人民调解委员会，负责重大、疑难物业管理纠纷的调处工作。调解委员会在工作制度上，一是实行逐级调解制度，每起矛盾纠纷原则上都应经下一级调委会调解三次，确实不能化解的，才能逐级上交；二是建立联系会议制度，由区（市）县房产管理部门牵头，会同区（市）县司法行政部门、街道办事处（乡镇人民政府）负责召集相关建筑区划的业主委员会、社区居民委员会、物业服务企业或者其他管理人组成的联席会议，定期对本辖区内的物业管理纠纷情况及矛盾动态进行研究，有针对性地组织开展物业管理纠纷预防和调解工作。

　　此外，成都市物业管理协会正在筹备成立“成都市物业纠纷调解中心”，聘请专职调解人员负责行业调解工作。

　　4. 南宁市物业管理行业协会积极参与行业调解。

　　2004年，某房地产公司通过招标的方式选聘 A 物业公司作为其开发项目的前期物业服务企业， 2006年，该房地产公司欲重新聘请新的物业公司，私下将 B 物业公司请进项目区域，要求 A 退出项目未遂 , 形成了 A 物业公司与 B 物业公司在项目内对峙局面，影响了该小区物业管理的正常秩序。 A 物业公司请求物业协会进行协调。

　　南宁物业管理行业协会接到调解要求后 , 一方面要求物业服务企业确保小区秩序良好，业主生活稳定；另一方面就如何维护物业服务企业利益，为其提供诸多法律支持，并将有关开发商做法不当的情况向媒体与主管部门进行通报，同时还以维护社区稳定为由，向城区公安分局、政法委做了汇报，请求其参与协调，经过多方努力，迫于压力，房地产公司向 A 物业公司赔偿了违约金后，双方依法解除合同， 2007 年，该项目通过合法程序再次招标， B 物业公司中标进驻小区。

　　据悉，南宁物协于 2008 年成立了会员服务中心，其职能是物业管理法规政策日常咨询服务、物业管理纠纷调解等，充分利用协会的现有资源，主动加强与各职能部门的沟通与交流，积极为会员单位调解物业管理纠纷，以求达到维护企业、业主合法权益及社区和谐稳定的目的。

　　总结各地物业管理纠纷调解实践经验，可以看出：

　　在调解层次上，一般采取四级联动机制，组建市、区（县）、街道、社区四个层级物业纠纷调解委员会，纠纷调解逐级由下而上；

　　四级物业纠纷指导和调解体系

　　在调解制度上，各地一般采取由当地房管局、司法局联合下发物业管理纠纷调解指导意见，保障调解的有序进行；

　　在调解程序上，本着纠纷当事人自愿的原则，优先引导采用调解手段解决争端，达成调解协议书，将矛盾化解到基层；

　　在调解模式上，一般采取有关部门和单位参加的联席会议制度，以及行政调解、社区调解、行业调解等多种模式；

　　联席会议制度

　　在调解队伍组建上，各地普遍重视调解员培训、调解场地及经费安排等工作。

　　尤其是近两年部分城市物业管理协会对调解物业纠纷进行了积极探索，积累初步经验，为物业管理行业调解的推行奠定了坚实的基础。

　　三、物业管理行业调解的可行性分析

　　物业管理行业调解，是伴随着市场经济的发展和行业协会作用的提升，而发展起来的一种以物业管理行业协会为调解主体，凭借行业专家的专业优势和行业协会的公信力，参与物业管理纠纷处理的非诉讼纠纷解决方式。

　　（一）物业管理行业调解的优势及外部环境的成熟

　　1. 物业管理行业调解的优势。由物业管理行业协会来调解行业内部或行业成员与外部主体之间的纠纷，具有专、快、好的特点。专，是指行业调解由专业、专家的优势；快，是指比其他诉讼纠纷解决机制可以达到更快的效果；省，是指在时间上和精力上的节省。具体来说，行业调解具有以下优势：

　　一是调解方式比较灵活。协会借助与仲裁、人民调解委员会、法院等部门的合作，可以采取多样的方式来加强调解的公信力与成功率。

　　二是具有一定的专业优势。协会了解本行业的情况，能够促进纠纷双方有效地进行沟通，为纠纷双方提供切合实际的建议或纠纷解决方案。

　　三是调解程序简便。行业协会调解只要能有效地促进双方沟通对话、合理解决纠纷就达到目的，调解过程随着纠纷解决随时终止。

　　四是调解成本较低。纠纷各方利用行业协会进行调解，社会成本和经济成本都较诉讼相对减少，尤其是能使企业避免因陷于诉讼而付出更多的机会成本。

　　2. 物业管理行业调解的外部环境基本成熟。经过二十年的努力，一个内容全面、结构合理、科学规范、特色鲜明的物业管理政策法规体系已基本形成，为物业管理行业调解创造了良好法律环境：《合同法》、《物权法》中“建筑物区分所有权”的有关规定以及最高院有关物业管理的两部司法解释，为物业管理纠纷的调解提供了民事法律依据；《物业管理条例》为物业管理活动奠定了行政法律基础，有利于规范物业管理各方主体在物业管理的不同阶段形成的各种权利义务关系；“招投标办法”、“业主大会规程”、“收费办法”、“资质管理办法”、“成本监审办法”等部门规章以及物业管理地方性法规，为物业管理纠纷的调处提供了专业性和技术性的支持。

　　今年 7 月，最高人民法院印发了《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》（以下简称“《意见》”），明确行业调解组织的法律地位，积极鼓励并支持行业协会建立健全调解相关矛盾纠纷的职能和机制。《意见》明确了经行业调解组织调解后达成的具有民事权利义务内容的调解协议的民事合同性质，并规定经行业调解组织调解达成的调解协议，当事人可以申请有管辖权的人民法院确认其效力。《意见》的发布实施，进一步确立和增强了行业协会的行业调解职能，为建立健全物业管理行业乃至全国各行各业纠纷调解机制提供了法律依据。

　　（二）物业管理行业调解的初步设想

　　我们主张多种调解方式共同发挥作用，形成行业调解、行政调解、人民调解、司法调解相互衔接的联动机制。同时，充分发挥各级协会的行业调解职能，畅通利益诉求渠道，依法、及时、有效预防和化解物业管理纠纷，营造和谐良好的物业管理环境。

　　我会拟将推行物业管理行业调解试点列为明年协会的重点工作之一，在天津、成都、上海、深圳、南宁等地先行试点，并逐步推开。在具体操作上，我们有如下构想：

　　1. 物业管理行业调解内部机制的建立

　　一是协会设立行业调解委员会，建立调解员队伍。物业管理行业协会作为调解主体，须具备一定的独立性，有条件的各级物业管理行业协会，可以设立独立的调解机构或调解职能部门。尽快建立调解员队伍，可以包括退休法官、法律专家、物业管理专业人士及其他热心调解工作的社会人士。调解员应当遵纪守法，为人公道，客观中立，经过必要的法律知识培训，具有一定的法律知识并能熟练运用调解技巧。

　　二是建立健全行业调解程序及指导性规则。各级物业管理行业协会需参照人民法院调解工作规则，并结合区域特点及行业惯例，制定出调解工作规则、调解员职业道德准则等，指导行业调解工作的开展。

　　2. 建立健全物业管理行业调解外部协调机制

　　一是争取最高院和各级法院的支持，建立各层级的物业管理调解员名册。《意见》指出：“有条件的地方人民法院可以按照一定标准建立调解组织名册和调解员名册，以便于引导当事人选择合适的条件调解组织或者调解员调解纠纷。各级人员法院应当加强与……社会组织的联系，……积极推动各种非诉讼纠纷解决机制的建立和完善。”

　　二是获得人民法院对物业管理行业调解达成协议的确认。 《意见》规定，经行业调解组织调解后达成的具有民事权利义务内容的调解协议的民事合同性质，并规定经行业调解组织调解达成的调解协议，当事人可以申请有管辖权的人民法院确认其效力。对于调解不成的，人民法院应当及时审判。

　　三是完善多方参与的调解机制。《意见》鼓励和支持行业协会、社会组织、企事业单位建立健全调解相关纠纷的职能和机制，并鼓励完善诉讼活动中多方参与的调解机制。物业管理行业协会可借助与仲裁机构、人民调解委员会、人民法院等部门的合作，采取多样的方式来解决纠纷。

　　四是行业调解员的培训指导。《意见》规定：人民法院指定有关单位或者人员负责管理协调与物业纠纷调解组织、调解员的联络和培训指导工作。我们拟借鉴北京保险业协会的做法，积极与人民法院协商，持有物业管理行业协会颁发证件的调解员，可以对公开审理的物业管理纠纷案件进行旁听，释明身份后参与调解，庭审后可以与法官交流调解经验。双方组织的培训，可以互派人员参加。

　　五、建立并推广行业调解试点。行业协会处在初级发展阶段，具有行政化倾向和公信力不足、各地发展的不平衡、广泛性和代表性以及经验技巧的不足等局限性，所以选择条件成熟、经验丰富的地方试点和推广是切实可行的务实之举。

　　各位代表，多年的实践证明，物业管理行业的矛盾纠纷不能单纯依靠司法手段解决，需要建立多元化的纠纷解决机制，需要发挥行业协会调解功能境。在当前物业管理纠纷数量剧增、司法资源、公共行政资源相对有限的情况下，通过建立并强化物业管理纠纷的调解机制，充分发挥行业调解、人民调解、行政调解的各自优势，可以有效缓解司法压力与行政压力。但是我们也清醒地认识到：行业调解在国内还处于起步阶段，物业管理行业调解的推行还需要各级人民法院、司法局的大力支持，行业调解运作过程中，也必将与人民调解、行政调解、司法调解等多种纠纷解决方式相互衔接。从各地实践看，物业管理主管部门、司法部门联合下发的物业纠纷调解指导意见能在制度上保障调解工作的有序进行，我们希望在条件成熟的时候，由最高人民法院、住房与城乡建设部联合下发《物业管理纠纷行业调解指导意见》。

　　我们愿意与在座各家单位携手并进，共同做好纠纷调解工作，为促进和谐社会建设贡献力量！

    谢谢大家 !